砸40万亿美元拉拢发展中国家,美版海外基建计划能否成功?

更新日期:2022年07月31日

       中美两国在国家治理和基础设施建设上的理念不同, 但发展中国家更倾向于“以价格和质量做选择”。尽管政治气氛使得中美两国政府层面合作的可能性不大, 但两国企业已经尝试在第三国合作开发大型项目。作为“重建更美好世界”(B3W)计划的一部分, 投资五到十个大型基础设施项目。该计划是七国集团(G7)为响应中国“一带一路”倡议而开展的海外基础设施建设行动。 2013年以来, 中国通过“一带一路”倡议对发展中国家的铁路、公路、能源和港口等基础设施进行投资, 但一些西方国家的批评者认为, 这些投资可能会给东道国带来巨额债务, 最终限制它们的发展。经济发展能力, “一带一路”倡议被贴上了“债务陷阱”的标签。为进一步遏制中国不断扩大的全球影响力, 2021年6月, 拜登与G7国家领导人共同启动B3W计划, 并宣布这一“以民主国家为主导、高标准、以价值为导向”的透明基础设施伙伴关系投资计划将帮助改善价值超过 40 万亿美元的发展中国家的基础设施。 “美国和一些西方国家的目标显然是 B3W。“路”提出质疑, 但我们本着开放包容的态度, 欢迎这些国家在“一带一路”伙伴国开展第三方合作。从所谓意识形态的角度来看, 这些国家不得不从头再来。从这个角度来看, 他们提出B3W的方向是明确的。商务部研究院学术委员会副主任张建平告诉《财经》记者。项目细节难以制作。 B3W并不是第一个测试“一带一路”倡议的计划。欧美国家近年来推出了许多类似的计划。例如, 特朗普政府在2018年签署了《善用投资引导发展法案》, 整合美国政府各方面力量创建美国国际开发金融公司(IDFC), 斥资600亿美元提供发展为中低收入国家的基础设施项目融资。 2019年, 特朗普政府与日本、澳大利亚合作推出“蓝点网络”计划, 号称以米其林餐厅式标准吸引成员国, 发起中国基础设施项目评估认证标准之战。
       虽然这些方案受到了高度关注, 但它们并不在项目中。实际交付方面并没有太大进展。美国智库“战略与国际研究中心”在其研究中直言, “网络”计划虽然成功调动了私人协会的兴趣, 但仍停留在制定标准以证明该项目符合高标准的水平.这凸显了 B3W 宣布试点项目的紧迫性。尽管推动 B3W 一直是过去几个月美国外交议程的重点, 但该项目的细节尚未公布, 只是大约有 50 个项目。这些项目包括在塞内加尔的新冠疫苗中心, 以及与气候变化有关的项目, 美国将为太阳能、水电和风能等可再生能源项目提供资金。此外, 还有一些项目旨在降低森林砍伐速度, 从而创造碳汇并帮助这些发展中国家实现减排目标。由于缺乏项目细节, 人们质疑 B3W 是否可以像其声称的那样替代“一带一路”倡议。有观点认为, B3W并不是一个可行的解决方案, 而是一种通过制造舆论陷阱来遏制中国的“宣传工具”。 “关于 B3W 的细节真的很少。在我之前在G7和G20峰会上担任政府官员的经历中, 很少会在没有预先准备和明确提案细节的情况下发布工作文件。 B3W 的发布强化了这个想法, 即它是一个‘最后一刻的产品’。”哈里·布罗德曼告诉《财经》, 正因为如此, B3W 看起来更像是一种舆论工具。布罗德曼是约翰霍普金斯大学的教授, 前美国贸易商谈判代表、世界银行驻华官员, 着有《非洲的丝绸之路:中国和印度的新经济前沿》, 着眼于新兴经济体, 对经济的营商和投资环境有深入研究。宣传效果不容小觑, “债务陷阱”是前车之鉴,

这一概念最初由印度人提出, 被欧美国家广泛采用, 形成负面叙事, 使得“一带一路” ” 中国提出的倡议遭到批评和质疑。研究报告指出, 这种说法没有足够的证据。例如, 英国皇家国际事务研究所在其“反驳“债务陷阱外交”误解的报告中指出, 即使在斯里兰卡和马来西亚被广泛引用的案例中, 相关项目也是由受援国政府自己承担的。发起, 他们的债务是由地方精英和西方主导的金融市场的不当行为造成的, 而不是中国的责任。这些驳斥“债务陷阱论”的研究并没有完全抵消负面影响。利比里亚前公共工程部长居德·摩尔告诉《财经》, 中国对基础设施债务融资的批评对中国在“一带一路”倡议中的贷款实践产生了影响。一位在海外从事基础设施建设多年的中国国企研究员担心:“围绕B3W的宣传正在试图培养一种叙事, 即它是对抗‘一带一路’的产物, 这不利于中国企业在海外进一步践行‘一带一路’倡议。”两种基础设施理念之争 B3W对“一带一路”倡议的宣传效果体现了中美在国家治理和基础设施建设领域的不同理念, 中国采取了国家主导的硬件基础设施建设偏好——国有企业和政策性银行, 而美国更倾向于让民营企业和市场主导商业发展, 注重能力建设和治理, 具体而言, B3W与“一带一路”在项目范围、资金和治理方面存在显着差异, 前者侧重于人力基础设施建设, 集聚围绕气候变化、健康与安全、数字技术和性别平等四个领域, 通过动员私营部门资本和发展金融机构进行催化投资来实现目标。这些特点与此前在美国的海外开发项目大体相似。 B3W选择民间融资为主, 公共融资为辅, 贷款与补贴相结合, 满足基础设施建设的需要, 致力于拓展可用的开发性融资工具。在此背景下, B3W 将主要选择私营部门和国际开发金融公司的融资项目。许多美国政客都认同私营模式的优越性。特朗普政府的美国国际开发署署长马克格林曾表示, 私营部门和私营企业参与美国政府的发展政策是美国的优势, 而美国政府投入的每一美元都在推动私营部门投资在 50 美元到 100 美元之间。这种美国人的观点得到了布罗德曼的认同, 他认为谨慎的私人投资者要求共同出资人提供透明度, 以便严格评估风险调整后的回报。中国通过“一带一路”倡议或其他机制进行的对外直接投资在很大程度上“缺乏透明度”, 尽管来自第三方的外部压力开始在一定程度上抵消这一点。然而, 处理过这种私人模式的摩尔指出, 这种模式是利用发展金融来引导私人投资进入发展中国家, 但实际效果明显低于承诺和预期。目前尚不清楚 B3W 有何不同以及它将如何提供更好的结果, 但显然它将适用于美国政府提供了更多可以实施的政策工具。虽然尚不清楚 B3W 将如何实施, 但过去的经验表明了这一点。奥巴马政府的“电力非洲”倡议是借鉴美国政府动员私营部门资源的模式发展起来的。美国国际开发署在这方面发挥着主导作用, 提供技术援助、管理支持, 并促进项目在非洲国家的实施。美国国务院负责搭建峰会等对话平台, 并通过外交手段寻求非洲各国政府的支持。海外私人投资公司提供资本和风险缓解工具, 以支持美国私营部门对非洲电力的投资。美国进出口银行协助向国际市场提供美国商品和服务的融资。美国财政部直接与参与该倡议的国家的财政部合作, 就宏观政策、改善投资环境和基础设施投资的融资方案提供建议。 “‘电力非洲’的运营模式不是由美国买单, 而是通过再保险的方式, 利用杠杆吸引民营企业加入,

这些企业需要这个标签。”清华大学国际关系系教授唐晓阳在《财经》上点评了这一模式的运作。指出。在他看来, 这种模式的宣传和象征意义大于实际意义, 因为有些项目已经在运作, 只能贴上“电力非洲”的标签。 B3W民营资本模式具有一定的优势, 但也一定程度上限制了其对硬件基础设施的大规模投资, 因为硬件基础设施通常具有较长的投资回收期, 尤其是在大多数发展中国家。形势不稳定, 民间资本必须考虑风险和收益的对称性。他们主要通过总包商参与某项设备或标段的分包, 并通过公私合营的方式实现。此外, 欧美企业在基础设施建设领域的建设成本明显高于中国企业, 这也使得它们在硬件基础设施建设项目的竞标中竞争力较弱。 2020年, 有74家中国公司被《工程新闻记录》列入“250家全球最大的国际承包商”名单。以非洲市场为例, 中国企业的市场份额已经超过40%, 市场份额本身可以继续转化为成本优势。 “中国作为一个发展中国家, 在基础设施建设方面经历了很大的发展, 并应用到其他发展中国家, 连接性比较好。不仅欧美国家总体成本高, 而且目前基础设施发展速度所需的资源也不多。”只是设备、经验、技术等方面, 人手还是不足的, 我也忙着讲如何造福他人。
       ”张建平指出。中国企业在硬件基础设施建设上很难动摇, 所以B3W应该从软基础设施入手。唐晓阳分析, 就像过去“电力非洲”的运作一样, 只要参与者愿意采用美国标准, 就可以代工B3W。美国也可能会采用几个标志性的硬件基础设施项目作为招牌, 这也是该项目定位聚焦医疗、新能源、环保等领域, 以及试行和舆论的原因。鉴于这种模式与过去的做法没有根本区别, 伍德罗威尔逊中心基辛格中美研究所所长罗伯特德博拉Daly)提出问题——“这种基础设施建设模式是在区域内投入新资金、拓展新能力, 还是对现有资源的再利用和重新包装?”以价值观建设B3W并没有给出上述问题的明确答案, 只是建议具体项目应该以“善治”和“高标准”来实施。为彰显自身优势, B3W提出坚持高透明度、包容性、与东道国合作, 让利益惠及各行各业,

永续经营, 不附加任何附加条件。然而, 执行如此高的标准必然涉及处理效率和民主问题, 这是许多国际发展项目的难题。 “我去老挝看亚行项目, 号称要建设最透明和地区性的基础设施项目, 与当地居民有很多互动, 所谓透明度很高, 但这样推进项目意味着效率会受到影响, 成本比较高, 一些项目因此甚至可能无法推广。发展中国家的很多项目效率低下甚至失败。在这个过程中, 如果采用过于理想的民主做法, 会适得其反。只要有人不同意, 哪怕是很小的一部分, 这个项目也做不了。以张建平为例, 经济落后、文化价值观与美国大相径庭的发展中国家, 是否能够并愿意接受如此高的标准, 尚不得而知,

价值观的偏爱可能会使其更难接受。美国-东盟商业协会 (USABC) 负责政策事务的高级副总裁 Marc Mealy 担心, 如果只有美国只有被定义为民主国家的国家才有资格参与, 因此 B3W 很难成为可以广泛提供融资支持的可行替代方案。项目所在国家的前官员摩尔也对这种价值观驱动的做法持怀疑态度, 因为没有人根据价值观做出基础设施决策。 “我们根据价格和质量做出选择, 而不是在‘民主国家铁路’和‘威权国家铁路’之间做出选择。也许价值观会发挥作用, 但我不知道如何发挥作用, ”摩尔说。对此, 布罗德曼不同意。在他看来, 价值观主导不是问题, 因为G7国家与不符合西方民主标准的国家结成伙伴关系的历史由来已久。这些国家是最大的多边开发银行。股东, 为非民主国家的这些项目提供资金。但布罗德曼也指出, B3W能否真正与中国竞争, 很大程度上取决于潜在受援国政府领导人的反应。如果他们是不关心国内“良好治理实践”的精英, 不清楚 B3W 在“剥离”他们与中国的密切联系方面的效果如何, 坦率地说, 与媒体报道相比, 他们对国内债务水平的担忧更少.布罗德曼的观点直指美国面临的尴尬局面。美国国务卿布林肯在 2021 年 11 月访问尼日利亚时遇到了障碍, 当时他和该国外交部长杰弗里·奥尼亚马呼吁非洲国家不要留下“无法偿还的巨额债务”。奥尼亚玛的回应另一方面, 尼日利亚在中国看到了巨大的机遇, 需要中国的投资来解决其严重的基础设施赤字, 其目前所承担的债务是可持续的。这样的回应显然出乎布林肯的意料, 因为在很多西方人眼中, “一带一路”必然会带来“债务陷阱”, 即使约翰霍普金斯大学中非研究所所长在美国博戴荣(Deborah Brautigam)的研究证明, 这种观点缺乏事实依据。她与波士顿大学的研究人员共同构建的中国海外贷款数据库显示, 中国的贷款正在发挥作用, 为非洲严重的基础设施缺口提供资金, 而且中国并未根据自身利益进行选择性贷款。众所周知, 发展中国家不靠借贷很难建设基础设施, 美国模式也会产生债务。比如, 唐晓阳说, 《电力非洲》产生了私人债务。私人银行的借款利率较高, 还款期限较短, 但由于是民营企业, 与美国话语权下的政府无关。相反, 中国的国有银行大多是国有银行。尽管我们将这些国有银行视为商业机构, 但它们对发展中国家的债务也是商业行为。 “从国家的角度来看, 为发展而举债是理所当然的事情。发展中国家必须提前举债来发展生产力。问题不在于他们的债务太多, 因为这些发展中国家在该领域的资金缺口很大。基础设施。世界银行表示, 只有 900 亿美元可以满足非洲的基础设施需求, 现在债务规模与这个数字相去甚远。唐晓阳解释说, 问题在于新冠肺炎疫情导致经济发展乏力, 影响偿债能力。部分前期项目支持力度不够, 未考虑政治经济形势变化, 项目收益低于预期。综上所述, 关键不是减少债务。相反, 让项目发挥至关重要的作用, 创造更多收入, 借新债建造新设施。这样一来, 一个国家的经济发展就会形成良性循环。中美能否进行三方合作, 无论是从债务还是融资模式来看, B3W与“一带一路”倡议存在诸多差异, 但这并不意味着这两个方案一定存在于一种二分法, 因为这种制造对立叙事的方式给地区发展和全球治理带来了冲突和不稳定。
       布鲁金斯学会高级研究员乔纳森·斯特罗姆塞思曾表示, 中美双方同时努力超越各自其他可能导致“两极分化长期加剧, 对地区稳定和发展造成严重后果。对此, 中国外交部发言人汪文斌曾明确表示中方立场, 即在全球基础设施领域存在广阔合作空间, 各项相关举措不存在相互竞争或相互替代的问题。世界需要的是架起桥梁而不是拆除它们。是互联而不是相互脱钩, 是互利共赢而不是孤立和排斥。全球基础设施市场非常广阔, 差距很大。根据G20全球基础设施中心(GIH)发布的《全球基础设施建设展望》报告显示, 2016年至2040年, 全球基础设施投资需求将增至94万亿美元, 年均增长约3.7万亿美元。这是任何一个国家都无法独自填补的空白。主要国家有义务带头建设这些有助于促进地区复苏和转移全球资本的公共产品。鉴于产业结构和能力的互补性, 各国应诉诸合作。 , 实现双赢。这样的全球基础设施赤字也引发了B3W和“一带一路”倡议是否有可能在这个问题上进行合作的问题。奥巴马政府时期, 中美两国就政府层面的基础设施合作进行了探讨。 2015年两国领导人在华盛顿会晤时, 一致同意扩大基础设施建设等领域的互利合作。双方签署了中美发展合作备忘录, 同意在亚非公共卫生体系建设等领域扩大三方合作。另据报道, 2014 年奥巴马政府曾考虑与中国合作开展“电力非洲”倡议。 “中美在基础设施领域开展了合作, 中国在发展合作方面一直保持开放态度, 但美国在特朗普任总统期间一直对中国保持敌意, 风向变了。, 拜登上任后, 敌意还没有消除。”唐晓阳认为, 在华盛顿目前的政治氛围下, 不可能与中国讨论在基础设施领域的合作。虽然在 Brodman 看来, “对抗中国”并不是 B3W 的主要目标, 而是一个附带的目标, 但他认为, 鉴于许多“治理差距”, 两国政府不太可能在基础设施领域进行大规模合作, 比如成立合资企业。尽管政治气候使得政府层面的合作不太可能, 但两国的公司已经在基础设施方面进行了合作。大项目。 GE与中国电建的合作被认为是中国基础设施企业著名的EPC(工程、项目模式)的演进和拓展, 即中美企业正在超越传统的EPC角色, 进入联合市场开发、共同融资、共同经营。两家公司在尼日利亚等非洲国家建设, 还在尼日利亚、埃塞俄比亚和肯尼亚进行路演, 就该系统进行深入的市场报告, 以解决两家公司在为国家供电方面面临的挑战。机械和重工业公司卡特皮拉尔也是代表企业之一。将“一带一路”作为工程机械销售的重点增长领域, 在中国徐州建厂, 发布“一带一路:愿景与共赢”白皮书, 讲解如何使用更多 以创新方式参与, 包括商业模式创新、技术创新、基础设施协同发展、分享全球经验和风险管理工具等。卡特彼勒不仅生产设备供应中国在非洲的基础设施项目, 还组织了中国大型承包商考察团赴非洲、中东考察, 并借助当地代理商和网络, 促进了中国企业与“一带一路”参与者的互动交流。美国政府的偏好是什么?美国企业广泛参与“一带一路”倡议, 为双边基础设施建设合作探索可行空间。不仅是美国企业, 中国也在积极寻求与其他西方国家在基础设施领域的广泛合作, 并与包括澳大利亚、加拿大等在内的多个西方国家签订了第三方合作协议。中国优势互补, 走向第三方-缔约方国家做基础设施项目。在“一带一路”项目实施过程中, 中国国有企业的国际化程度越来越高, 也更多地参与市场竞争, 从多边金融机构和商业银行获得融资, 直接参与在世界银行等许多国际多边发展机构中。的项目。在这个过程中, 逐步与国际接轨, 推动包括ESG标准(环境、环境等)在内的规则, 从重视硬联通到发力软联通。排除, 为什么我们不欢迎新的想法, 我们都想在基础设施领域追求高质量的模式, 并且愿意与欧美就涉及的问题进行讨论, 包括规则, 设计, 制度, 评估标准和经济可行性, 该项目不可持续, 也不符合我们的利益。”上述国企研究人员认为, 中国企业并不寻求与这个标准对抗, 而是虚心看待, 但这种对接需要时间, 不可能一蹴而就。

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